| 標題：我國地方立法權若干問題研究 | ||
| 我國地方立法權若干問題研究 [摘要]本文以單一制下的我國地方立法權為研究對象，闡明了地方立法權的概念，解析了其局部性、從屬性、自主性和職權性等特征。與局部性和從屬性相關，“法律優(yōu)先”和“法律保留”原則決定了地方立法權應有的保守特質；與自主性和職權性相連，“體現(xiàn)地方特色”原則給予了地方立法權一定的創(chuàng)新空間。地方立法權應當在保守與創(chuàng)新之間尋求有所為有所不為的平衡境界，以期在構建有中國特色的社會主義法律體系過程中發(fā)揮相應的作用。 [關鍵詞] 地方立法權 法律優(yōu)先 法律保留 地方特色 保守 創(chuàng)新 在追求_、平等、公平、正義等理性價值的人類社會發(fā)展進程中，何種制度結構和程序設計能夠有助于這些價值的實現(xiàn)，并使人們真切地享受其帶來的和諧幸福的空氣？經由情感與理智的較量，趨利避害的本能抉擇和制度安排上的“優(yōu)勝劣汰”，民主憲政成為迄今為止東西方所共同的價值訴求。她注重權利的申張和權力的制衡。國家權力的良性有序運作，無不是為了實現(xiàn)其對國民的終極關懷。選擇怎樣的國家_組織形式和結構形式亦以此為導向。其中，中央與地方的縱向分權無疑是極為重要的方面；而立法權力的配置又當仁不讓地成為最最核心的部分，是國家結構形式理論在立法層面上的深化。本文以單一制下的我國地方立法權為研究對象，從“法律優(yōu)先”、“法律保留”和“體現(xiàn)地方特色”原則出發(fā)，在保守與創(chuàng)新之間探求地方立法權在其轄域內應有的作為。 一、地方立法權概念和特征解析 建國以來，具有臨時憲法性質的《共同綱領》所確立的是中央集中行使立法權的_，而未直接賦予地方政府立法權力。1954年新中國第一部憲法，規(guī)定立法權集中在全國人大，全國人大常委會、國務院和地方[1]均無立法權�！傲⒎嗉性谥醒搿盵2]，是這一歷史時期中央與地方立法權力關系上的顯著特征，因此對何為“地方立法權”自鮮有論及。隨著我國的政治實踐的發(fā)展，高度集中的“一元制立法_”已朝著“一元兩級多層次的立法_”轉化�！�1979年地方組織法是新中國第一個賦予地方以立法權的基本法”[3]。1982年憲 ……（快文網http://hoachina.com省略1521字，正式會員可完整閱讀）……
最后，從權力本質和來源看，除經濟特區(qū)立法權外，地方立法權屬于職權立法權，其實質就是立法分權。[10]在我國現(xiàn)階段的地方立法權中，從權源上可以分為兩種，一種是由憲法和組織法設定的權力，即職權立法權；一種是由憲法和組織法以外的其他法律或者全國人大或其常委會通過授權決定授予的權力，又稱授權立法權，如經濟特區(qū)立法權[11]。在授權立法權情形下，中央將自己的權力授予經濟特區(qū)的人大及其常委會行使，該授出之權力是授權主體已經依法享有，而非新創(chuàng)制的。因此，授權立法權不構成分權。除經濟特區(qū)立法權外，我國一般地方立法權、民族自治地方立法權和特別行政區(qū)立法權皆為職權立法權。這是因為，上述各地方之立法權均來源于憲法、地方組織法、民族區(qū)域自治法或特別行政區(qū)基本法等憲法和憲法性法律的直接規(guī)定，而非源于中央立法權的授予或“讓渡”，是主權者在國家機構體系中縱向配置立法使用權的結果，是本原性地分權。這就是地方立法權之所以成為我國立法權限_中“一級”的關鍵所在。 二、以“法律優(yōu)先”和“法律保留”原則為視角，看地方立法權的保守特質 法律優(yōu)先原則和法律保留原則是19世紀末德國行政法學始祖奧托·邁耶最早進行系統(tǒng)闡述的[12]，后成為行政合法性原則的核心內容。隨著憲政實踐的發(fā)展，臺灣學者陳新民先生對“法律保留”學說予以進一步細化，將法律保留原則分為憲法意義的法律保留和行政法意義的法律保留�！皯椃ㄒ饬x的法律保留……系指在國家法秩序的范圍內，有某些事項是必須由法律來規(guī)定，不可由其它國家機構，特別是行政機構代為規(guī)定。最明顯的例子為，憲法關于公民基本權利的限制與義務之上，因此也可稱為‘立法保留’或‘國會保留’原則。至于行政法意義的法律保留，是指行政機關的行為，必須獲得法律的授權，才能取得行為的合法性�！盵13] 法律優(yōu)先與法律保留，從其發(fā)軔之初就是與國家的憲政構架和分權實踐緊密相連的。本文所述著眼于其憲法意義，并由此引申開來，認為盡管其主要被用于研究國家權力的橫向配置關系，尤其是立法權與行_之間的界分，但其價值顯然遠不止于此。在中央和地方縱向立法權力劃分過程中，法律優(yōu)先與法律保留原則同樣有著不可忽視的作用，它應該成為我們確定和行使地方立法權的原則之一。 中央與地方立法權力關系中的法律優(yōu)先原則，特指中央立法權高于地方立法權，地方立法權之行使不得與中央立法權相抵觸[14]，二者在法制統(tǒng)一原則的規(guī)束之下保持和諧，因此又被稱為“不相抵觸”原則。我國《憲法》第5條、第100條，《地方組織法》第7條，《立法法》第63條等都是關于“不相抵觸”原則的規(guī)定。但在具體判斷標準上，上述法文件不得已采取了回避的態(tài)度，把難題留給了實踐者。加之全國人大常委會迄今未對“不相抵觸”作出立法解釋，從而導致認識上的不統(tǒng)一，并直接影響到地方立法的質量。因此，筆者認為有必要從立法本意上明晰其涵義。所謂“不相抵觸”，是指不得與憲法、法律、行政法規(guī)相沖突、相違背。一是不得與憲法、法律、行政法規(guī)的具體條文的內容相沖突、相違背（即直接抵觸）；二是不得與憲法、法律、行政法規(guī)的精神實質、基本原則相沖突、相違背（即間接抵觸）。[15] 中央與地方立法權力關系中的法律保留原則，特指某些立法事項因其影響范圍和重要程度，只能由全國人大及其常委會以法律形式制定，即中央保留專有立法事項，地方立法權不得染指。我國《立法法》第8條、第9條即是關于法律保留的規(guī)定。其中第8條列舉了只能制定法律的十個方面事項，第9條規(guī)定了相對保留和絕對保留兩種情形。[16]通常，列舉是為了確認和保護某種權力，但更多的是限定和制約權力行使的范圍，防止其越權。但《立法法》這一規(guī)定的初衷顯然并非如此，其實質不是對中央立法權予以限制，相反，恰恰是為了保護和彰顯中央立法的權威。針對實踐中地方立法權往往超出權限范圍，對公民基本權利、國家基本經濟制度、司法制度等方面制定地方性法規(guī)的越權現(xiàn)象，施加一層特別限制——明令禁止地方立法權涉足中央專有立法權。 實踐證明，改革開放二十多年來，地方立法權日益呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展之態(tài)勢，其權力所及的范圍相當廣泛，甚至被形容為“立法爆炸”。據統(tǒng)計，1994—1997年6月與1979—1994年相比，全國人大及其常委會的立法平均增長約5%，地方人大及其常委會的立法平均增長約217%，1997年7月—1998年與1979—1994年相比，全國人大及其常委會的立法平均增長約46%，地方人大及其常委會的立法平均增長約324%。[17]就調整范圍而言，涉及經濟、政治、城市建設與管理、社會保障和維護公民合法經濟權益等諸多領域。一方面，國家總體上已經基本解決作為公共產品的法律的短缺問題，立法產品的供需矛盾日益緩解；另一方面，是有法不依、有法難依的窘境，立法質量被更多地擺上議事日程。地方立法爭權、擴權已是不爭的事實，立法謀私、立法侵權、立法無序、立法數量和質量不匹配、立法適應性不強、現(xiàn)代化水平不高等等弊端亦并不鮮見。在這一過程中，成文法的“二律背反”不失時機地起到了推波助瀾的作用，由于作為法律載體的語言本身存在的模糊性和有限性，使地方立法權盡可冠冕堂皇地長驅直入�！吧踔翆τ诎凑諔椪謾嘣瓌t應當屬于中央專有立法權保留的某些事項，如關于公民基本權利的限制，關于國防、軍事、外交方面的立法，也有被認為‘并非皆屬中央專有立法’[18]而由地方立法加以規(guī)范的�！盵19] 究其根源，地方立法權異化之癥結，在于功利主義驅動，它反映了地方社會經濟發(fā)展的利益需要。馬克斯·韋伯曾經說過，“這些法律是為一定利益服務的，尤其是為當事人的經濟利益”。[20]從經濟學的角度分析，地方立法與地方利益關系密切，追求地方利益的最大化是地方立法權擴張的直接誘因。隨著我國分稅制的建立，地方財權與事權的自主性得以持續(xù)擴大。這使得在以往中央高度集權的計劃經濟_下已被漸漸淡忘了的地方利益重新煥發(fā)出生機；不僅如此，更走入了另一個極端――地區(qū)封鎖和地方保護主義。如是，一些地方立法權之行使，便只考慮“結合本地實際”，卻忽視“與憲法、法律和行政法規(guī)不相抵觸”之原則。在處理全局利益與地方局部利益的關系時，只注重地方利益的最大化，卻不考慮全局利益甚至以犧牲全局利益為代價。立法不應當是工具，卻往往被當成工具。這種短期的逐利行為，將最終泯滅 ……（未完，全文共10953字，當前只顯示3955字，請閱讀下面提示信息。收藏我國地方立法權若干問題研究） 上一篇：縣政法綜治維穩(wěn)工作經驗材料 下一篇：發(fā)改委群眾路線教育實踐活動演講稿 相關欄目：工商 調研報告 大學生 綜合論文 |